从十六大到十八大——科学发展专家谈之六
区域经济发展需与城市化同步进行
——访国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成
记者 金辉 北京报道
《经济参考报》：十六大以来，为了解决越来越大的地区差距，促进区域协调发展，党和政府出台了多项促进区域协调发展的战略，区域结构不断优化，中西部地区加快发展，经济总量占全国的比重持续上升，区域发展呈现出协调性增强的趋势。您认为，我国在这十年中区域经济发展都取得了哪些成就？区域发展还面临哪些困难和挑战？
肖金成：“十六大”以来，区域协调发展战略全面推进。在土地总量控制，节能降耗的政策背景下，东部地区产业结构升级有了突破性进展，市场竞争力不断提高，经济实力持续增强。西部地区基础设施建设迈出实质性步伐，特色经济发展成效显著，财政转移支付的力度也大为增强。东北等老工业基地振兴战略顺利启动，体制改革、经济发展和资源型城市转型取得了初步成效。2005年，中央又做出了促进中部崛起的战略决策，制定了促进中部地区崛起的总体思路和具体措施。这些都是贯彻中央区域协调发展战略，建立和谐社会的具体体现。
首先，西部大开发完善了基础设施，改善了生态环境，缩小了同东部地区增长速度的差距。其次，东北振兴使很多企业提高了市场竞争力，许多城市焕发了活力。从2004年开始，国家给予东北地区增值税转型、社会保障体系建设、国有企业“厂办大集体”改革等试点和优惠政策，尤其是财税政策、金融政策和社会保障政策的实施，东北地区享受到诸多优惠政策，企业的原有负担大量减少，新的综合负担将低于全国水平，企业的市场竞争力得到较大提高。第三，中部崛起战略推动了东部地区的产业转移，初步形成了东中西协调互动的格局。2004年9月，“促进中部地区崛起”写进了党的十六届四中全会的决定。2006年4月，中央专门颁发文件，从多方面提出了促进中部崛起的政策意见。中央的战略决策与一系列政策安排，对中部地区崛起发挥了强大的推动作用。第四，多年来，东部地区凭借出口导向政策、低廉的人力成本及大量投入实现了经济的快速增长，但另一方面，资源瓶颈愈发明显，环境污染不断加重，产业升级缓慢，外部风险加大等问题日益突出。这些长期积累而形成的深层次矛盾，因世界金融危机而更加凸显，一批传统企业外迁到内地成本更低的地方。2009年以来，珠三角、长三角等地区加快了产业升级的步伐。
“十五”期间，随着我国国民经济持续稳定增长，各地区经济总量显著增加。在各地区经济普遍增长的同时，经济增长速度上的差距扩大的趋势得到了缓解。但在取得巨大成就的同时，我国区域发展还存在着以下一些比较突出的问题。
第一，保护生态环境成为区域发展的重要课题。以重化工业为核心的经济规模快速扩张给环境带来越来越大的压力。圈地铺摊子大量占用耕地并破坏自然植被，工业废水排放污染土壤和水源，大量二氧化硫排放污染空气，都使生态环境承载着越来越大的压力。
第二，地区间经济与人口分布失衡，经济社会发展差距仍在扩大。改革开放以来，国内外投资和产业持续向沿海地区转移，经济布局也呈现向沿海地区集中的态势，形成了若干支撑全国经济增长的经济密集区。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群人口占全国15%左右，但拥有35%左右的经济总量。
但由于体制和政策制约，我国绝大部分转移人口还未能成为真正的当地居民，从而使人口流动促进区域差距缩小的机制难以发挥，只能形成大规模的人口季节性流动，并带来许多负面效应。
第三，后发地区发展热情持续高涨，区域竞争激烈，宏观调控面临新的挑战。为了缩小差距，实现区域协调发展和分享大国崛起的成果，后发地区的发展热情极大地增强，各地在强化“发展是第一要务”理念的基础上，全面实施追赶战略。这种如饥似渴的发展热情和现行地方财政体制相结合，使地区之间的竞争愈演愈烈。在这种情况下，中央政府既要适当控制各地的盲目冲动和过度投资行为，又要努力保护地方发展的积极性，要在现有地方经济发展和竞争格局中使这两方面保持符合科学发展观要求的平衡的确存在较大的难度。
第四，促进区域协调发展的政策法律体系不健全。目前，我国正处于计划经济向市场经济的转轨过程中，计划经济时期的理念和思维仍牢固地存在于各级干部的意识中，政府支配资源的能力还很强大，市场经济力量也在迅速地增长，逐步成为支撑经济增长的主体。两股力量有时产生激烈碰撞，演化为政府经济与市场经济尖锐的冲突，在金融、土地、贸易方面突出地表现出来，演化出经济社会的一系列矛盾。
我国幅员辽阔，地理差异巨大，资源禀赋也各不相间，形成了沿海与内地二元经济，进而形成了发达地区和欠发达地区二元区域经济，这是制订区域政策的客观基础。但国家落实区域经济协调发展的政策缺乏法律保障，微观领域法律法规制定先于宏观领域，实际操作中出现政策冲突、政出多门的现象。
《经济参考报》：城市化是未来中国最大的内需，这种观点已基本上获得广泛认同。但是，很多地方重视的是城市的建设和空间的拓展，各种巧立名目跑马圈地的现象层出不穷。您认为，应如何正确认识城市化、城镇化的内涵？
肖金成：城镇化战略的认同现在已没有什么问题，大家都认为应该推进城镇化。但我认为对城镇化的认识还是不同的，无论是地方政府官员还是一些学者，更多的还是对城镇化的外延很重视。比如说城市建设，比如说发展小城镇，比如说提出土地城镇化、农村城镇化，但忽视了城镇化的本质。
我认为城镇化的本质可概括为四个字：农民进城。既然我们允许农民进城成为农民工，那么，农民工就应该统计在城镇化的指标内。农民在农村从事农业是农民，到了城市从事二、三产业就是城市居民，他应该是工人或职员，不应该还带着农民两个字。关键的问题是农民进城之后，二元结构仍未根本解决，并没有真正成为市民，真正融入城市。
很久以来，我一直关注怎么解决农民工问题，当然首先考虑的是解决农民工的户籍问题，但是解决起来确实非常难，各级政府抵制得很厉害。户籍问题还涉及很多问题，比如承包地问题、宅基地问题及其他权益问题。实际上农民工的户籍不仅仅是他的一个户口本，而是附着在城市户口上面的福利，这才是它的要义。我觉得解决农民工的户籍并不能解决问题，关键是让农民工享受和所在城市居民同等的福利和保障。
《经济参考报》：您最关心的未来城市经济圈和经济带改革发展的关键问题有哪些？应该选择在哪些方面作为突破口？如何解决城乡区域发展不平衡的问题。
肖金成：经济圈通常指疆域较广的国家内部某一特定区域，一般为城市群体的集合或在国家经济总量(GDP)中占有一定比重，并在国家经济中产生重要影响的具有内在联系的区域。经济圈突出的特征是以一个特大城市为中心或若干城市组成的城市群为中心形成的超越行政区的大区域。经济带顾名思义是沿主要交通干线分布了大量城市、城镇和产业，在经济带上城市和产业及其他经济要素的分布比其他地方更密集。因此，经济带同时也是城市带和产业带，某种程度，也可认为经济带是城市带和产业带的统称。
我国虽然地域辽阔，但各地区自然状态差异巨大，发展水平也存在很大差距，尤其是适合人类居住的空间并不大，应根据经济自然地理等现实情况，集中发展、集约发展、集群发展，因此，经济圈和经济带对优化我国空间布局具有重要意义。
根据我国经济发展的现实情况，经济圈和经济带的雏形已经形成，未来需要加快经济要素的聚集，使经济圈和经济带的空间结构更加合理。
缩小城乡差距要着重从以下几方面突破：加强农村基础设施建设。加强基本农田水利建设，修建高标准水平农田。强化有机肥源建设，实施“沃土工程”和农田节水灌溉工程，提高土壤肥力和农田有效灌溉率。努力消除农业发展的“瓶颈”，不断改善农村水、电、路等生产生活条件，全面繁荣农村经济。按照出行更便捷、更安全、更舒适的目标和要求，加快实施农村公路改造工程，提高农村交通网络的覆盖水平和通畅程度。加快城乡电网和农电线路改造，精心实施后续农网追加工程，有效提升电力保障水平。积极推进农村社区建设。按照“政府统筹，农民自愿”的原则，把农村危房改造、新农村示范村建设和压煤搬迁村建设与新型农村社区建设结合起来，引导农村社区集中布局、集约发展。不断完善农村社区配套建设，同步建设社区服务中心。强化农村公共服务。进一步完善公共财政制度，健全公共服务网络，创新公共服务运行机制，切实推进城乡文化、科技、教育、卫生等基本公共服务均等化，构建城乡一体的公共服务体系。
????(文章来源：经济参考报)
